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河流整治需要全面调动公众参与

作者：　日期：2017-05-09　来源：　关注：2934

促进河流整治的全面化和长期化

郭红燕（环保部环境与经济政策研究中心副研究员）：谈城市黑臭水体，公众要关注两头，一头是特别差的和治理特别差的，一头是保护比较好的水，如何不要让它变坏，也要实施公众参与的制度。因为没有一个总体的设计，这种公参的参与效果是非常有限的，所以下一步要推动良好或者说水质较好的水体方面的参与。

城市黑臭水体大家都比较关注，关注就有获取信息和参与的积极性。但怎么参与呢？尤其是从政府层面怎样提供环境和渠道？从哪些角度去设计一些环节，让社会组织、社区、公众更好地参与进来？政府需要做很多的考虑。要想让社会真正地参与进来，针对城市黑臭水体，应该考虑到针对不同的黑臭水体治理的阶段。治理的阶段要先确定名单，再制定实施方案，最后实施完了以后要评估，评估以后还没有结束，因为有的黑臭水体，刚刚开始时水环境质量变好了，但如果没有人维护，或者没有足够的长期的维护，它可能又反臭了。

针对不同的阶段要有不同的考虑，针对不同的社会主体也要有不同的作用。比如说结合社区的自身特点，是不是可以让社区居民当监督员进行黑臭水体的监督？对于社会组织，作为机构，在做监督时，会有一些专业的手段、工具、方法，可以在某些方面发挥它独特的作用。媒体也可能做一些监督曝光，甚至企业，如果有利润增值的空间，它也能够被吸引进来做一些事。不同的社会主体在参与这个事时有不同的特点，可以针对它设计一些具体的方式，设计不同的参与方式。

另外，全国有很多的地方，针对不同的经济、社会发展水平，也不能只有一个思路，有的地方走在前面，有的走在后面，具备不同的工作条件，对它们就要有不同的要求。总体来说，要考虑到不同的治理阶段、不同的社会主体、不同的社会发展水平，有针对性地制定一些可操作的、有效果的政策文件。

根据中央、部委的文件，要做的是创新公众参与模式，广泛地动员各类社会主体的力量，要制定一个完善的治理体系，促进河流整治的全面化和长期化。

以生态的方法修复生态应成主流

刘波（中国海绵城市、长沙市海绵城市生态产业技术创新战略联盟秘书长）：近十年来，我一直从事海绵城市的推进工作，西双版纳傣族有一个谚语，大象跟着森林走，人跟着河流走。城市人和河流是紧密相关的，现在出现了这么多的黑臭水体，它是因为什么原因呢？就是社会水的问题，我们在取用水的时候、在排放过程中，出了问题。

三十多年城市建设的过程，把一个原始生态的环境变成如今这样，出现了大量的黑臭水体。那么黑臭水体出现的问题原因是什么？第一个是工业污染，第二是农业污染，在每一亩土地上过多地使用化肥和农药。第三个是生活污染，城市的地下管网、污水管网、雨污、河流分流没有做成良心工程。第四个是城市开发碎片化建设，很多河流湿地被填掉，然后长期积累就形成很多黑臭水体。第五个是整个的国土上，南北几纵几横的大的交通网络也是生态杀手。最后，城市人口的无限增长和城市问题的增加是成正相关的，包括雾霾的问题。

污染源的类型方面，要考虑是谁主导这些？哪几个政府部门参与主导水污染防治计划？住建部、水利部、环保部、农业部都是相关的。今年农业部搞了一个化肥农药零增长计划，这个和我们的水污染治理也是密切相关的。住建方面，从住的小区建筑空间到整个城市空间是一个整个的有机的整体，落下的每一滴水和城市周边都是相关的。

黑臭之外，还要考虑人类活动，主体活动都要适应自然的环境。这种自然环境就是通过海绵城市把我们的活动控制在和水环境相适应的点上。

公众参与，需要全过程参与，从开始一直到治理考核，都要和政府一起，每一个环节都要参与，不是说打一个电话就可以了，包括治理的方案、措施怎么样，甲方、乙方，主体是谁？都要参与了解。长江流域环境对话机制，解决公众参与监督问题，在这个基础上加上河长制，那么我们的力度、效果就肯定不一样了。

不过还有一个问题，长江流域19个省市区，是实施以河长制为核心，还是以流域管理委员会为核心？我们希望把整个流域的管理架构上升到一个更高的层次，不停留在河长制上。河长制是行政领导的职责，工作中必须要实施的工作，但是从领域对话、整体的效果来讲，必须要组建流域管理委员会，在行政层面解决它的行政执行力的问题，才能解决九龙治水和条块分割的问题。

长江流域治理行动指令要和人大进行立法合作，要把它细化到每一个省，每一个乡镇，它要完成什么任务，全部把它很细地列举出来，解决时间表和部门法的问题。在流域管理委员会里面，这个秘书长肯定是江苏和上海，因为所有的污水是往下排。像莱茵河的秘书长是处于下游的荷兰人担任的，这么多年来没有换过。

在技术选择上，也有这样一些流程的问题，包括建立绿色和蓝色生态网，把城市和乡村尽量地生态化、碎片化。必须要让这个水流动，上下游的关系全部疏通了，不然黑臭水体流不进来，排不进去。

黑臭水体治理必须要服从城乡生态空间的统筹安排，以生态的方法修复生态应该成为主流，在流域治理框架下多措并举综合解决黑臭水体治理问题，公众参与全过程监督是黑臭水体治理取得成效的关键，并依靠信息化技术提高公众参与的效率。

搭建公众监督参与网络

张硕（阿拉善S E E绿色供应链与污染防治项目助理）：SEE之前是关注工业生产活动造成的水污染、大气污染、土壤污染。但在过往的工作中，发现对于三四线城市的城市黑臭水体来说，其实工业污染的影响也是非常大的。

现在大的政策导向，即“水十条”以及去年河长制的落地，还有2015年住建部和环保部联合发出的城市黑臭水体治理工作指南里面，都给了公众参与非常大的空间。我们现在面临一个非常好的公众参与的政策机遇。所以在今年我们联合了公众环境研究中心、自然之友、绿色潇湘以及SE E珠江中心一起搭建一个覆盖全国的黑臭水体监督网络，这个网络的目标会切合国家的大的目标，切合“水十条”2020年、2030年的目标。

今年的目标是搭建一个黑臭水体监督公众参与网络，第一期能够覆盖长江流域的11个省市，并且辐射珠江流域的城市。在三年间将监督参与网络覆盖全国达到共同治理的目标。

所以公众参与，它不再限于环保社会组织的参与，而是所有的公众参与。我们只要有一个智能手机，都可以通过蔚蓝地图来参与到这个网络里面来，通过简单的晒一晒，有可能通过大家的努力，就可以把家门口那条未列入治理目标的黑臭水体，把它列到治理目标，以及可能是治理方案还不尽如人意的去把它的治理方案进行改善。最后通过大家共同的努力来达到治理黑臭水体环境的一个效果。

除了普通的公众以外，也希望环保社会组织能够进行更深层次更多角度的参与，比如说要不限于简单的监督，可以去走河，拍摄它的直排口，绘制黑臭水体的河道轨迹，甚至可以深入参与到黑臭水体治理方案的制定中。

信息充分公开才能调动公众参与

沈苏南（公众环境研究中心高级研究员）：来自于官方的平台统计结果显示，整个长江流域有96个地级城市发现了黑臭水体，在所有流域里面，长江流域占了30%.在长江流域沿线的这些省份，它的黑臭水体河流数量也是在增长，其中湖南省增长的幅度最大有46条。到目前为止，长江流域黑臭水体治理的情况，有36%现在还在方案制定中，有完成的占41%.这个比例稍微高于全国的平均水平。就省份来说，安徽省比较慢，有很多还在方案治理过程中，湖南有76条还在方案制定中，进度比较快的是湖北省。

黑臭水体急需公众参与，从顶层设计开始就已经订立了有公众参与，它的独特之处在于它是第一个政府主动建立新媒体平台邀请全国参与的政治性的项目。举报的平台已经成为一个非常有利的工具。

N G O也成为黑臭水体监督的重要力量，这些水保护活跃的省份，也是黑臭水体举报比较多的省份。这些举报已经一点一滴地产生了很大的推动作用，有人说我汇报了但是为什么没有治理，但是整个过程的实地勘察，治理的力量已经开始显现了，发生了很可喜的变化。

另外在治理完了以后，有一些水体面临着反黑反臭的风险，我们做了巡查，发现异常的情况并及时报道出来以后，有关部门及时地回应，去治理了。这就跟政府形成了一个非常良性的互动。

但就全国来说，参与的途径是比较单一，层次也比较低，并没有真正进入到决策的层次上。另外基于以上的一些原因，总体上来说社会公众参与治理的积极性并没有被充分调动起来。很多人一说黑臭水体的治理，吐槽的多，但是真正愿意拿起手机来拍举报，甚至介入到河道治理的听证，开展河道监督，长效的巡查，这样的人还是很少的。

有没有更好的方式调动更多人去参与？有几个方法或者说几个关键点，可以提高公众参与的程度。首先是信息公开，只有信息充分公开，才能调动全民的参与。信息公开要公开什么？一是水体的基本信息是完整的，不要让大家走到那里发现走了一条假的河。二是河道的起始点和终结点。这个非常影响到举报的实际效果，因为很多举报说这个河道是A，但是当地政府会说这个是B.三是完整的治理责任人的信息要公布出来，电话、名字都要出来。四是治理方案要公开。五是治理进度如实、及时地上报和发布。六是治理验收情况完整及时地公开。七是公众满意度调查的全过程。有一些地方说自己开展了公众满意度的调查，92%是满意的，那么这个92%是怎么来的？这个结论是谁做的，问卷是怎么样设计的？没有的话，大家怎么会认同，怎么会愿意参与呢？八是水质监测结果定期公布。九是日常维护的管理情况公开。

改变政民互动的方式，可以通过这些实现：由被动回应转为主动沟通，建立河长与民间观察员定期交流机制，向民间力量开放更多的参与途径，N G O需要形成合力，提升参与能力，工作标准统一，数据汇总共享，工作进展互通，宣传活动联动，资源经验分享。

形成官民良性合作和交流的互动

孙成（绿色潇湘副秘书长）：水资源保护在中国，一个是缺水，一个是污染。今天不讨论缺水的问题，更多的是讨论水污染的问题。

我们的地表水已经有三分之一是不能作为饮用水来使用了。地下水更糟糕，有超过六成遭到了污染。在我们的身边黑臭水体有2082个，现在面临的水污染的问题，大家会说是水危机，它不是简单的一个河一个点的问题，它是从地上到地下，从农村到城市，从上游到下游，整个水系统的污染问题。

还好在这样一个节点上，得到了重视，有很多好的政策出台，还有河长制意见的出台，进一步强化的党政主要负责人的责任，由他们负责对河流进行污染治理。《水污染行动计划》在2017年落地，对黑臭水体下了最后的通牒，2017年、2020年、2030年三个非常明确的节点，同时在这个“水十条”里面对公众参与提了非常重要的一个工作，所以黑臭水体在公众参与方面有非常大的窗口。

在这样的政策背景下，我们河流守望者网络迎来了一个比较好的发展，从2011年到2014年再到2016年，从最开始的湘江流域，到现在希望发展到整个长江流域，未来到整个全国。现在我们有分布在62个县市462位河流守望者正在守望着我们的资源。2016年他们发现并跟进污染案例是151起，解决98起，发布日常环境监测微博超过2500条。

因为我们有了这样一个网络，所以当面对一个议题的时候，会显得更加从容。截至20 16年底，全年累计监督举报426条，获得回复处理425条；截至2017年2月份，湖南有新识别41条黑臭水体。这些都展示了一个相对成熟的网络应对一个议题的能力和能量。除了这些数字以外，也很欣喜地看到河流守望者与环保部门、住建部门形成了良性的合作和交流的互动关系。

但在公众参与方面，我们也在反思，这样的案例是属于怎么样的案例？确实它发生得太少，不是一个普遍的现象，我们在公众的参与过程中，发现了很多的问题。比如说政策的宣传并没有带动广泛的公众参与。还有就是职能部门互动反馈比较少，不利于调动公众参与的积极性。比如说市民通过城市水环境治理平台的参与之后，一般得到的回复是已办结，没有办法知道它整个进展的流程情况，而且在多数情况下不会跟你做沟通的。再是环保组织的动员能力欠缺，组织性的公众参与不足。整个水环保组织活跃的地区跟黑臭水体监督的结果是有很大的关联性的，环保组织在组织性的参与上起到非常重要的作用，但在现实情况下，更多的环保组织没有很好地抓住公众参与的政策和机遇去发动更多的人参与。还有就是志愿者参与层次普遍较浅，很难与政府部门展开对话。